湖南郴州嘉禾县石桥镇醒狮村
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党务村务

关于完善村级治理结构的思考

发布时间:2015-05-16 14:19:51     阅读:327 举报

  农村经济体制改革以来,随着村民自治制度的贯彻实施.农村基层民主政治建设取得了重大进展。同时我们也不难发现,伴随着这一历史进程处于变革中的村级治理结构,还有待于进一步完善。

一、目前村级治理结构存在的问题

村级治理结构中存在的问题,主要表现在各类组织职能活动中的矛盾与冲突,既有现有组织职能不完善的问题,也有原有组织职能改造不到位的问题。主要表现在:

(一)农村两委职责不清,妨碍村务工作的有效运行。村党支部、村委会都研究村务工作,都负责具体村务的落实。当两个组织、尤其是两个组织的主要负责人处事观念比较一致,合作共事比较融洽的情况下,大体上还可以协调工作。当两个组织、尤其是两个组织的主要负责人在利益关系、价值取向乃至工作意见上发生矛盾,相互缺乏合作精神的条件下,则往往各执一端,不但影响村级工作的正常开展,甚至发生两个组织、两个主要负责人相互争权的现象。尤其是当党支部成员或党支部推荐人选未能当选新的村委会领导成员的条件下,往往形成新旧班子交接难的局面。

    (二)两委联席会议并非规范组织,议行合一体制限制了各自组织功能的发挥。为了协调两委关系,减少决策层次,不少地方都实际上实行了两委联席会议制度。但凡需要集体研究的村务工作,都由村党支部书记召集两委成员商定,之后统一分配任务由两委成员去完成。这在促使两委成员合作共事方面.确实起到了一定作用。但是.这种联席会议,既不是支委会,也不是村委会,两个组织各允许几个人参加,通行什么样的议事规则,随意性很强。这种会开不开,商量什么问题,怎样形成决议,很大程度上取决于召集人的意志。这种组织形式,实际上并未摆脱传统的党的一元化领导体制,使党组织包揽了过多的管理事务,弱化了村民委员会依法行使职权的功能。

    (三)村民代表会议没有组织上的独立性,落实村民自治制度没有组织保证。在村一级,村民会议作为村民自治的最高权力机构,除了选举和重大问题的公决,一般是不便也不宜召开的,因此.目前在许多村庄都成立了村民代表会议,作为议决村级重大事项的权力机构。但是,村民代表会议开不开会.某个议题上不上会.某些村务是不是公开,村委会向不向村代会报告工作,甚至是否建立村民代表会议制度本身,都要由党支部、村委会或两委联席会议来决定。这种自治权力机构的职能发挥受到本应对其负责的执行机构限制,在治理结构上是一种倒置的安排,实际上造成了权力主体的弱势甚至缺位,必然对村级民主决策和民主监督产生不利影响。

二、完善村级治理结构的设想

    通过分析研究各地村民自治实施过程中反映出来的问题,在吸收一些地方工作实践中创造出来的新鲜经验的基础上,笔者认为.完善村级治理结构的主要内容应

该是:

    (一)村民代表会议成为村民自治的权力机构。由法律直接明确除人口很少的行政村外,一般行政村均要设立村民代表会议,无须村民会议授权,直接行使除选举和公决非常重大问题外的村级重大事项决策权。村民代表一般每10 - 20户产生一名,村民代表会议的成员以30名左右为宜,既不能成为村干部扩大会议,确保在村民中有代表性:又不能由于人数过多,难于实质性地讨论问题和议决事项。村民代表会议设主席职位,由村民代表在充分酝酿的基础上投票选举产生(村委会成员不得担任).作为村民代表会议的召集人和主持人,代表村代会直接受理村党支部、村委会、村民代表或村民联名提出的议案。村民代表会议认为特别重大的问题.可以决定召开村民会议进行公决;经村民代表会议多数通过,可以决定召开村民会议就罢免村委会成员进行投票表决;村委会成员的分工尤其是非村委会成员担任公共管理职务,必须经村民代表会议讨论通过;村民主理财小组.由村民代表会议推选产生。

    (二)村委会定性为村民自治的执行机构。村委会实行主任负责制,副主任和委员协助主任工作。村委会对村民会议和村民代表会议负责并报告工作,全面负责村务管理。村委会可就重要事项提请村代会讨论决定.但不具有自行决定重大村务的职权。村级财务、印章以及其他公益事业和公共事务,必须交村委会统一管理。村委会依法办事,实行村务公开,接受乡镇人民政府的工作指导并协助其开展工作,接受村党支部、村代会和村民群众的监督,定期向村民代表会议报告工作并回答代表们提出的问题,努力为农村多种所有制经济的发展创造良好的环境。

    (三)村党支部以新的方式发挥领导核心作用。村党支部主要在三个方面发挥领导核心作用,一是政治上的领导和保证监督作用。保证党的路线方针政策和国家的法律法规在村一级的贯彻落实,监督村民自治组织依法办事。就村级工作的重大问题形成组织意见并通过法定程序形成村民意志,但无权否定村民会议、村代会依法形成的决议,不以组织形式干预具体村务管理工作。二是思想上的教育引导作用。教育党员和村民遵守社会公共道德,依法行使民主权利,积极发挥党员在经济社会发展中的骨干和带头作用,在村民中倡导和树立良好的风尚,向村民自治组织和乡镇党政机关反映村民意见,维护群众利益。三是组织上的有效参与和发展带动作用。党员尤其是村党支部成员,要通过自己的模范行为,取得群众的信任,经过法定选举程序,担任村民代表、村委会成员,村党支部书记要凭借自己的威望,争

取当选村民代表会议主席,也可以竞选村委会主任。同时,在非党的村民代表、村委会成员中积极发展党员,壮大党的队伍。身为党员的村代会主席和村委会主任,要通过选举尽可能担任村党支部的领导职务,充分发挥他们在党内的作用。这样,把各方面的优秀分子,尽可能多地吸收到党的队伍中来,使党员中出色的人才,尽可能地担任党支部、村代会、村委

会中的领导职务。凡是党员队伍在群众中威信很低、党支部成员在村民自治组织选举中得不到群众拥护的,村党支部主要负责人应及时进行调整。通过这些措施,把村党支部与村民自治组织的板块型结合,改变为不同组织成员之间的相互融入式结合。

三,实行新的村级治理结构的理论依据

    上述村级治理结构的设想从当前农村工作的实际情况出发,较好地体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的统一,其主要依据是:

    (一)有利于从根本上加强和改善党对农村工作的领导。党的领导首先是党的路线方针政策的领导,体现在国家的大政方针和法律、法规的落实上,坚持家庭承包经营制度、村民自治制度等本身就是在坚持党的领导。村级一切公共权力都集中到党支部手里甚至党支部书记手里,既不利于广大村民行使当家作主的权利,使党支部处于农村各种矛盾的焦点上;又不利于村党支部加强自身建设,助长了脱离群众的倾向。在新的村级治理结构下,村党支部仍可就村级重大问题提出决策意见,并通过组织程序和党员的努力贯彻到村民自治的各项工作中去。这既体现村民自治的原则,又符合我党一贯行之有效的动员和组织群众的工作方法。党支部虽然不再管理具体的村务工作,但当选村委会成员的党员特别是党支部成员,仍可以适当身份从事村务管理工作。同时,使党员尤其是党支部成员在村民代表、村委会成员和村代会主席选举过程中接受民意的检验,有利于加强村民对村党支部成员的监督,增进党员为群众服务的意识,从而也成为乡镇党委考查村级党组织群众威信的一个尺度。党的力量源泉,在于群众的支持。村级党组织只有取得村民的拥护,其领导核心地位才是实实在在的。

    (二)有利于从组织机制上保证村民当家作主。村民当家作主最主要的标志,体现为村务重大问题由村民决定。当然,村民自治的最高权力机构是村民会议,但这种会议召集成本高,而且成百上千人聚于一处也无法实质性地讨论议题,只有进行村委会选举和公决非常重大的问题才有必要召开这样的会议。于是,村民在实践中又创造出了村民代表会议这种现实的民主决策组织形式,并使其逐步取得了法律上的承认。村民代表对应到户的产生方式,不仅使之具有坚实的群众基础,又使村代会具有较高的议事水平。但是,我们在现实中已经发现,这种组织形式只有产生了自己的召集人,可以自主决定开会并讨论哪些议题的时候,才能够充分地行使村民自治制度赋予它的职权。也只有这样,群众关注的问题,才有保证通过自己的代表反映到会议上;会议形成的村民意志,才可以督促村委会执行到位;才可以对村委会的工作进行质询,有效地监督村委会实行到期换届选举;才可以依法提出对村委会成员的不信任案甚至启动罢免程序;才可以做到民主审定村委会成员的职数、有关人选及其待遇:才可以依法通过或否决村党支部、村委会就村民自治问题提出的意见,从而成为实实在在的村民自治的权力机构。

    (三)有利于形成一个职权到位而又承担责任的村委会。在村党支部和村委会共同管理村务的条件下,村委会的职权是不完整的,有的甚至不掌握公章,不能召开村委会会议。与此相联系的,是村级工作的责任也是不明确的。而且村民会议有权罢免的是村委会主任,却无权罢免村党支部书记,这种权力和责任的不对等关系,消弱了村民自治的权威,甚至会挫伤人们参与村民自治的积极性。在新的治理结构下,我们把村务执行权完整地交给村委会,交给群众选举产生的被认为值得信任的人,加重了村委会的责任.可以更好地激发村委会成员的事业心和责任感,使之为村民的利益努力创造业绩。同时,村代会的有效监督,使村委会成员在工作上也不敢怠懈。在这里,我们需要指出的是,改革开放以前,旧的体制硬是把村民捆在一起搞集体统一经营,多少年来,什么办法都用了,就是管理不好,效益不高。而

实行家庭经营后,把经营权交给了农民,很快解决了全国人民吃饱肚子的问题,这就是历史经验给我们的教训。在如何完善村级治理结构的问题上,也有个能不能相信和依靠群众的问题,包括能不能相信和依靠民主选举产生的村委会干部。

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